Düyun-u Umumiye İdaresi niçin kuruldu?

Osmanlı Devleti’nin yıkılışında nasıl bir etki yaptı?

Osmanlı Devleti’nin bir gayr-i Müslim ülkeden borç alma yönündeki süregelen menfi tavrı artan mali bunalım ve savaş harcamalarının getirdiği baskı ile kırılınca Avrupa ülkelerinden dış borç alımına başlandı. 1854 yılında aralanan kapı ancak 100 yıl sonra kapanacak, Osmanlı mali tarihinde acı bir tecrübesi olarak kalacaktır.

İlk borcun alınmasında Kırım Savaşı’nın büyük etkisi vardı. Dolayısıyla alınan ilk borç savaş harcamalarının finansmanında kullanıldı. Daha sonra yapılan borçlanmaların da önemli bir kısmı cari masraflara, saray yapımına, maaş ödemelerine ve donanma teşkiline ayılıyordu. Dolayısıyla yatırımlara kanalize edilmeyen kaynaklar ülke maliyesini düzlüğe çıkarma gibi bir fonksiyonu ifa edemeyecekti. Öyle ki devlet dış borçların anapara ve faizlerini ödemek için bile tekrar dış kaynaklara müracaat edecekti.

Fakat hızlı borçlanma süreci kısa sürecek, devlet 20 yılı geçmeden tıkanma noktasına gelecektir. Zira 1873 yılında patlak veren borsa krizi Avrupa ülkelerinden sermaye ihracını durduracak, yeni kaynakların bulunması güçleşecektir. 1875 yılına geldiğinde devlet borçların ancak yarısını ödeyeceğini ilan etmesine rağmen bir yıl sonra dış borç ödemelerini tamamen durdurduğunu ilan etme zorunda kalacaktır. Devletin bu hızlı borçlanma serüveninde 1875 yılına dek dışarıya olan borcu 200 milyon sterline yaklaşıyordu. Anapara ve faiz ödemeleri ise yılda 11 milyon sterlini buluyordu. Devletin tüm gelirleri ise 18 milyon sterlin dolayında idi ki dış borç ödemelerini sürdürebilmek için devlet gelirlerinin %60′ını dış borç ödemelerine ayırması gerekiyordu.

Borç ödemelerinin tıkanması Osmanlıya borç veren batı ülkelerini ödemeleri güvence altına almak için yeni bir yöntem geliştirmelerinin önünü açmıştır. Bu yöntem ile Osmanlı maliyesinin vergi kaynaklarının bir bölümü üzerinde doğrudan yönetim kurularak bu kaynaklardan sağlanan gelirlerin borç veren ülkelere aktarılması mümkün hale geliyordu. Aslında batılı ülkelerin mali kontrolü, 1858 ve 1862 yıllarında yapılan istikrazlara karşılık gösterilen gelirin her altı ayda bir borç sahiplerine ödenmesi için kaynakların denetimi, azası Osmanlı ve borç veren ülkelerden oluşan bir komisyona bırakılması ile başlar. Bu komisyon Düyun-u Umumiye’nin temeli sayılır.

1296 yılında Berlin Konferansında Osmanlı hükümetinin verdiği söz üzerine batılı sermaye çevrelerinin temsilcileri İstanbul ‘a gelerek beş ay süren müzakereler sonunda bir Kararnâme imzalanır. Batılı sermaye çevreleriyle Osmanlı yöneticileri arasında 1881 yılının Aralık, Hicri takvime göre Muharrem ayında imzalanan ve tarihe “Muharrem Kararnâmesi” olarak geçecek olan bu anlaşma ile borçların tediyesini amaçlayan Düyûn-u Umumiye kuruldu. Bu anlaşma ile Osmanlı borçlarında indirime gidildi ve ödeme şartları yeniden düzenlendi. Ancak Osmanlı borçlarının yönetim, ödeme ve vergilerin toplanması Düyun-u Umumiye müessesine bırakıldı. Bu idare İngiliz, Fransız, Alman, İtalyan, Avusturyalı ve Osmanlı alacaklıları ile kendilerine öncelik tanınan Galata bankerlerini temsilen 7 üyeden oluşmuştur.

Kurumun denetlediği vergiler Osmanlı maliyesinin önemli gelir kaynakları idi. Galata bankerlerine bırakılan rüsum-u sitteden oluşan tuz ve tütün tekelleri, damga resmi, ipek öşrü, müskirat resmi ve İstanbul bölgesinde balıkçılıktan alınan vergilerden başka gümrük muahedelerinin tadili halinde gümrük gelirinde meydana gelecek hasılat farkı, patent nizâmnamesinin tatbik mevkiine konulmasından ve temettü vergisinde hasıl olacak fazlalıklar, Bulgaristan vergisi, Kıbrıs varidat fazlası, Şarki Rumeli vergisi ile mezkur eyalet gümrükleri safi hasılatı karşılığı olan 5000 lira, tönbeki resmi hasılatından 50 bin lira, Berlin muahedesine göre Düyun-u Umumiye’den Sırbistan, Karadağ, Bulgaristan ve Yunanistan’a isabet eden meblağlar da Düyun-u Umumiye müessesinin tasarrufuna bırakıldı.

Ayrıca 1883 yılında yabancı sermaye ile kurulacak olan Tütün Rejisi Şirketi’ne ülke içindeki tütün üretiminin denetlenmesinde, tütün alım ve satımında ve sigara üretiminde ayrıcalıklar tanıyordu.
Düyun-u Umumiye İdaresi ‘nin Osmanlı mali teşkilâtı içindeki yeri zamanla genişlemiş ve I. Dünya Savaşı arefesinde bir maliye nezareti halini alacak kadar kuvvetlenmiştir. Kağıt üzerinde bir Osmanlı devlet idaresi gözükmekle beraber Maliye Nezareti’nden büyük ölçüde bağımsız olarak çalışıyordu. Kurulduğu tarihte geliri 2.54 milyon liradan 1911/2 yılında 8.16 milyonu bularak devlet gelirleri içindeki hissesi %17′den %27′ye yükselmiştir.

Düyun-u Umumiye İdaresi kendi denetimine bırakılan vergi kaynaklarını geliştirmek ve vergileri daha etkin bir şekilde tahsil etmek amacıyla beş binden fazla çalışanıyla yirmiden fazla şehirde geniş bir organizasyon kurmuş idi. Bu idarenin üst düzey çalışanı Avrupalı diğer çalışanlar ise Osmanlı vatandaşlarıydı. İdarede görevli yabancıların oranı toplam memurların %7-8’ini geçmiyordu. İdare kendisine bırakılan alanlarda mesela tütün ve ipek gibi zirai malların üretimine ve ihracatına yöneldi.
Düyun-u Umumiye İdaresi ‘nin kurulmasından sonra Osmanlı Devleti borç alımını sürdürdü. Osmanlı maliyesi üzerindeki batı ülkelerinin denetimi Osmanlı Devleti’nin batı ülkelerinden daha uygun şartlarda, daha düşük faizler ile borç alımına imkan sağlıyordu. Diğer taraftan bu idare sayesinde batılı ülkeler alacaklarını eksiksiz ve zamanında tahsil ediyorlardı. İdarenin yabancı demiryolu şirketleriyle işbirliğinden Türk köylüsü de yararlanmıştır. Demiryolları mahalli üretim fazlasını başka bölgelere aktarılmasını sağlıyor, dolayısıyla geçtiği bölgelerde verimlilik artışına sebep oluyordu. Yine demiryollarına ve hükümet borçlarına teminat olarak ayrılan a’şârın ihalesinde ihmalkarlığın önlenmesi a’şâr ihalelerinin elverişli zamanlarda yapılmasına ve köylülerin mahsulu iyi fiyatla satmasına sebep oluyordu.

1881 anlaşmasından sonra Osmanlı Devleti’nin borç ödemeleri alınan yeni borçların üzerinde gerçekleşti. I. Dünya Savaşı’na kadar batılı ülkelerden alınan yeni borçların yaklaşık iki katı anapara ve faiz ödemeleri olarak batı ülkelerine aktarılmıştır.

Osmanlı Devleti’nin tarih sahnesinden çekilişine kadar yürürlükte kalacak olan Düyun-u Umumiye İdaresi Osmanlı mali kaynaklarının önemli bir bölümünü doğrudan denetleyecek ve sağladığı gelirleri Avrupa ülkelerine aktaracak ve merkezi hükümetin bağımsız kararlar almasının da önünü tıkayacaktır.

Düyun-u Umumiye’den IMF’ ye

Osmanlı Devleti’nin Galata bankerlerine olan (iç) borcuna karşılık damga, İstanbul Bölgesi balık avı resimleri, tuz ve tütün tekelleri ve bazı vilayetlerin aşar vergisi 10 sene süre ile 1879’da kurulan “Rüsümü Sitte” idaresine terk edilmişti. Bu idareyi emsal gösteren Batılı alacaklılar baskılarını yoğunlaştırmış, yaşanan diğer bazı siyasal gelişmeler sonucunda 1881 yılında Düyun-u Umumiye İdaresi kurulmuştu. Daha önceki terk edilen gelirlerle birlikte, Kıbrıs gelirleri, Bulgaristan vergisi, ticaret anlaşmalarının yenilenmesi halinde gümrük vergilerinde ortaya çıkacak artış, gelir vergisinde ortaya çıkacak artış, tönbeki resmi hasılatından 50 bin lira, Şarki Rumeli vergisi de Düyun-u Umumiye’ye terk edilmişti. Alacaklıları temsil eden yedi kişiden oluşan bir meclis, gelirlerin toplanması, paraya dönüştürülmesi, idare masrafları çıktıktan sonra geri kalanını borç taksitlerine yatırmakla görevliydi. Gerekli görevlileri atama yetkisine sahip bu kurul, aynı zamanda gelir kaynaklarından herhangi birini kiraya verebiliyordu. (Açba,1995)

Sadece vergi ve resimleri toplamakla kalmayıp, bu gelir kaynaklarını işletip kiraya verebilen idare, zamanla yabancı sermayeli işletmeciliğe geçti. 1865 yılında Balıkesir’de bor madenlerinin işletmesini Fransız, 1882 yılında Ereğli kömür işletmeli Fransız ve İtalyan sermayeli şirketlere verdi. İdare aynı zamanda Akdeniz ve Karadeniz’deki tuzları işlediği gibi, içki imalatçıları idareye %15 oranında vergi ödüyordu. Belirtilmesi gereken ilginç bir nokta, ipek aşarını toplama yetkisine sahip olan idare, Bursa’da ipekböceği üreticilerinin üretimlerini artırmak, yaygınlaştırmak, ıslah etmek amacıyla bir ipekçilik enstitüsü kurmuştur. 1883’te kurulan ve tütün ile ilgili olarak oluşturulan tekel hakkı da idare tarafından kiraya verilmiştir.

Daha önce de belirtildiği gibi, DUİ’nin yedi kişiden oluşan kurulunun dolaylı yollardan da olsa, Batılı ülke hükümetleri tarafından atanması, kurul üyelerinin Osmanlı ile iş yapan şirketlerle olan bağları nedeniyle Osmanlı’nın yarı sömürge durumuna gelmesi, Batı ile kurulan dolaylı-doğrudan emperyalist ilişkilerin güçlenmesine neden oldu. Osmanlı’nın yağmalanması Birinci Dünya Savaşı sırasında doğrudan işgal şeklini alırken, Anadolu’dan bir kurtuluş harekatı başlatan ulusal güçlerin Kurtuluş Savaşı’nı kazanması ile birlikte ülkenin Batılılarla olan bu şekildeki ilişkisi sona erdi. 1929 krizi ile birlikte büyük ölçüde içine kapanarak devletçi sanayileşme hamlesini başlatan Türkiye, tekrar dışa açılma politikaları izlemeye başladığında İkinci Dünya Savaşı bitmişti ve yeni bir uluslararası ekonomik ve siyasal ilişkiler ağı mevcuttu. Türkiye’nin 1947 yılında üye olduğu Uluslararası Para Fonu (IMF), bu yeni ağın en önemli parçalarından biridir.

II. Dünya Savaşı’nın hemen ardından 1944 yılında Dünya Bankası ile birlikte kurulan IMF’nin kuruluş amacı, uluslararası ticaretin tamamiyle serbestleşmesi için, ulusal para politikaları ve müdahalelerinin bu amaca uygun bir şekilde işlemesini sağlamak. 180’den fazla üyesi olan IMF, tıpkı bir şirket gibi kurulmuş ve öyle yönetiliyor. Konulan sermaye kadar oy hakkı bulunuyor. Sermayesinin yarısı sanayileşmiş on ülkeye aitken, Türkiye’nin payı ise binde beşin altında. Üye ülkeler oy güçlerine göre, IMF meclisinde yerini alırken, son kararı veren 24 kişiden oluşan bir kurul. “İcra Direktörler Kurulu” adını alan bu kurulun üyelerinin neredeyse yarısı, kuruluş sözleşmesinde adları belirtilmiş sanayileşmiş 10 ülkeden süresiz olarak atanırken, geri kalan yarısı diğer ülkelerden seçiliyor. Görüldüğü gibi IMF bu yapısıyla 10 kadar ülkenin güdümünde olan bir kuruluş. Kuruluş sözleşmesine göre, dış ödeme güçlüğü yaşayan üye ülke hükümetleri, yapısal bazı düzenlemeleri içeren bir niyet mektubuyla kredi için başvurabiliyor. Mektup onaylandıktan sonra, konulan sermayesi ile orantılı olarak kredi alabiliyor. Kredi taksitler halinde ödeniyor, taksitlerin hak edilebilmesi için IMF’nin denetimlerinde verilen sözlerin yerine getirildiğinin tesbiti gerekiyor. Kredi için başvuran ülke, niyet mektubunda verdiği sözleri yerine getirmezse kredi alamıyor. (Eğilmez, 1997)

IMF adına son kararı veren İcra Direktörleri Kurulu’nda sanayileşmiş on ülkenin daimi temsilcisinin bulunması, konulan sermaye ile orantılı olarak IMF meclisinde de bu ülkelerin çoğunluğu elinde bulundurması, alınan kararların bu on ülkenin isteği doğrultusunda şekillenmesine neden oluyor. Yıldızoğlu (2000)’na göre IMF’nin kuruluş amacı, 1929 krizinden çıkarılan dersler doğrultusunda Dünya Bankası ile birlikte, dünyanın tüm pazarlarını sanayileşmiş ülkelere açmak, korumacılık ve benzeri nedenlerle pazarın tekrar parçalanmasına engel olmaktır. Hatırlanacağı üzere, Türkiye de bu kriz sırasında korumacılıkla içine kapanmış ve krizin avantajlarını iyi kullanarak devletçi sanayileşme hamlesini başlatmıştı. Gelecekte ortaya çıkacak bir kriz sırasında dünya ekonomilerinin kendilerine kapanmasını önlemek için IMF’nin çalışmalar yaptığını belirten Yıldızoğlu (2000)’na göre, “kuruluş bugünkü güçlü ve önemli konumuna, merkez ülkelerin krizini azgelişmiş ülkelere yönelik olarak dışlaştıran dinamiklerin, 1980’lerin başında yaşanan bir borç kriziyle tıkanmasından sonra ulaştı.” Büyük mali kuruluşların tehlikeye düşen kredi geri ödemelerini güvenceye almak için bu yönde politikalar dayatan IMF, azgelişmiş ülkelerde birçok krizin ortaya çıkmasına neden oldu.

IMF’nin kuruluş anlaşmasında tek yönlü uzun süren piyasa müdahalelerine girilmemesi, sürdürülemez düzeylerde borç alınıp verilmemesi, ödemeler dengesi amacıyla istenmeyen para ve maliye politikalarının uygulanmaması, mevcut iktisadi ve mali koşullarla uzun süre uyuşmayan döviz kuru politikası uygulanmaması gibi maddeler var. Tümüyle kendiliğinden işleyen bir serbest piyasa mekanizmasının dünyanın her türlü iktisadi, mali, sosyal, siyasi sorunlarını çözeceği anlayışıyla kurulan IMF, bunun dünyada gerçekleşmesi için, üye ülkelerin bu tür politikaları uygulayıp uygulamadığını gözetlerken, sorun çıkınca da uyum kredisi veriyor. Daha önce teker teker ülkeleri denetleyen IMF, 1970’lerde ortaya çıkan parasal istikrarsızlıktan sonra bunu çok taraflı uluslararası bir mekanizma haline getirdi. Artık dünyanın gidişine göre IMF bazı senaryolar çiziyor ve buna uyulup uyulmadığını denetliyor. (Arın, 1996)

2001 yılı içinde imzalanan on sekizinci stand-by anlaşması ile birlikte Türkiye, IMF ile en fazla anlaşma imzalayan ülkelerin başında gelmektedir. Eğilmez (1997)’e göre, ortalama üç yılda bir IMF ile stand-by anlaşması imzalayan Türkiye’nin IMF ile birlikte yaşamaya alışmış olduğunu söylemek mümkündür. Aynı yazara göre, ödemeler dengesi bunalımına girdiği her dönemde Türkiye’nin yanında IMF’ yi bulması olumlu bir unsur olmakla birlikte, bu kadar yakın aralıklarla ve bu denli fazlı sayıda stand-by düzenlemesine konu olması Türkiye’nin ödemeler dengesi sorununu kalıcı olarak bir türlü çözemediğinin bir kanıtıdır. IMF konusunda yapılan asıl eleştiriler genellikle (örneğin; Yıldızoğlu, 2000) IMF’nin gelişmiş birkaç ülkenin çıkarları doğrultusunda azgelişmiş ülkelere politikalar dayattığı, bu politikaların azgelişmiş ülkeler açısından iflasla sonuçlandığı, azgelişmiş ülkelerdeki bankacılık ve finans kesiminin tekel konumundaki çok uluslu şirketlerin güdümüne geçtiği, uygulanan istikrar programlarının yoksul ülkelerden zengin ülkelere kaynak transfer etmekten başka bir şeye yaramadığı yönünde. Arın (1996), Türkiye IMF benzeri örgütlerden çekilmeli mi sorusunu, bu eleştiriler doğrultusunda “evet” diye yanıtlamaktadır.

Dış ticaret açıkları ile birlikte yaşanan kötü ekonomik tablo Osmanlı’nın son dönemlerinde olduğu gibi, zaman zaman Cumhuriyet döneminde de görülmektedir. Osmanlı Devleti, alacaklıların bizzat kendilerinin oluşturduğu bir kurumla doğrudan sömürüldü. Türkiye’nin de kuruluşundan kısa bir süre sonra üyesi olduğu IMF ise, Türkiye ödemeler dengesi krizine ve ekonomik bunalıma girdiğinde yerine getirilecek koşullar karşılığında kredi alabildiği, diğer kredi kapılarını açabilen bir kapı oldu. IMF konusunda iki farklı görüş var. Krizdeki ülkelere yapılan müdahalelerin, dünya ekonomisinin sorunsuz bir şekilde büyümesini sağlayıp, refahı arttırdığı görüşüne karşılık, tıpkı Düyun-u Umumiye örneğinde olduğu gibi, üçüncü dünyanın sanayileşmiş ülkeler tarafından sömürülmesinin araçlarından biri olduğu savunuluyor. Her durumda Türkiye, sorunu bulunduğu için IMF’ye başvuruyor.

[Kaynaklar: Maliye Nezareti İhsaiyat-u Maliye 1325, İstanbul 1327, sh. 312-318; Eldem, Vedat, Osmanlı İmparatorluğu'nun İktisadi Şartları Hakkında Bir Tetkik, sh. 182-199; Pamuk, Osmanlı-Türkiye İktisadî Tarihi, sh. 208-210; Tabakoğlu, Ahmed, Türk İktisat Tarihi, sh. 185-186; Karamürsel, Ziya, Osmanlı Malî Tarihi Hakkında Tetkikler, sh. 87-88, 102 vd.; Blaisdell, Donald C., Osmanlı İmparatorluğunda Avrupa Malî Denetimi (Düyunuumumiye), Çev. Ali İhsan Dalgıç, İstanbul 1979.]